La politique agricole

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La Politique agricole commune, PAC l'agriculture est incontestablement le secteur économique où l'intégration communautaire a été la plus poussée. Elle représente toujours près de la moitié du budget de l'Union européenne (même si cette proportion va aller en décroissant).

Le traité de Rome définit les objectifs généraux de la PAC. Mais ce n’est qu’en 1962 qu’elle a été mise en place par les six Etats membres de la Communauté économique européenne, alors déficitaires pour la plupart de leurs productions agricoles. Cette politique a rempli son principal objectif : garantir l'autosuffisance alimentaire de la Communauté européenne. Elle a permis d’augmenter très significativement le niveau de la production agricole en Europe grâce à la mise en place d’outils garantissant le revenu des agriculteurs, accompagnant l’exode rural et la modernisation des exploitations. Elle a permis d’augmenter les rendements et la productivité et assure une préférence communautaire pour les productions européennes sur le marché commun.

Cependant, des déséquilibres sont rapidement apparus et se sont accentués avec le temps. Victime de son succès, la PAC a connu de nombreuses réorientations visant à corriger ses excès productivistes. Elle connaît ainsi depuis le début des années 90 un processus de réforme continu.

Depuis 2004, la PAC est gérée par la commissaire danoise Mariann Fischer Boel. Rappel historique

Au sortir de la Seconde Guerre mondiale, les pays européens se trouvent dans une situation de pénurie alimentaire. Il leur faut reconstruire un secteur agricole structurellement déficitaire. Après de longues négociations, et sur insistance de la France, ils choisissent de le faire dans le cadre de la Communauté économique européenne récemment créée. En 1962, les six Etats membres de la CEE mettent en place la politique agricole commune (PAC).

Pourtant, des problèmes voient le jour dans les années 70 :

• des excédents apparaissent dans plusieurs secteurs (lait, vin, céréales, viande bovine), que le marché n'absorbe plus et dont le stockage (voire la destruction) pèse de plus en plus lourd dans le budget communautaire. D’où la mise en place de quotas laitiers pour maîtriser la production en 1984.

• pour écouler ces excédents, la Communauté a recours aux exportations, qu'elle subventionne sous la forme de "restitutions" financières aux producteurs européens (les produits européens étant plus chers que les produits mondiaux). Ces subventions valent à l'Europe de nombreuses critiques, notamment dans le cadre du GATT, puis de l'Organisation mondiale du commerce (OMC).

• le modèle productiviste encouragé par la PAC a un coût environnemental croissant : pollution des eaux, épuisement des sols...

• Aussi, depuis 1972, la PAC est amenée à s'adapter par des réformes successives qui visent à :

• réduire les excédents par l'instauration de quotas ;

• atténuer la part de l'agriculture dans le budget communautaire ;

• accorder une importance croissante à la dimension qualitative (développement rural, protection de l'environnement, respect des normes sanitaires).

Objectifs

Les objectifs de la PAC visent à assurer :

   * la stabilité des marchés ;
   * l’augmentation de la productivité de l’agriculture ;
   * la sécurité des approvisionnements ;
   * un niveau de vie équitable à la population agricole. A ce titre, l'élargissement du 1er mai 2004 est un défi de taille pour l'agriculture européenne puisqu'il a entraîné le doublement de la surface agricole et une hausse de 70% du nombre d'agriculteurs.

L'Union européenne s'attache ainsi à promouvoir une agriculture de qualité, respectueuse de l'environnement et des normes sanitaires.

Fonctionnement

Les décisions sont prises par le Conseil à la majorité qualifiée sur la base des propositions de la Commission qui sont préparées par le comité spécial d’agriculture.

Trois grands principes sous tendent la PAC :

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  * un marché agricole unique : les barrières douanières sont supprimées, les règles sanitaires et les normes techniques harmonisées ;
   * la préférence communautaire : les produits d'origine communautaire sont favorisés par rapport aux produits du reste du monde ;
   * la solidarité financière : puisées dans le budget communautaire, les ressources sont affectées à des dépenses communes et non en fonction des contributions des Etats membres.

La PAC est par ailleurs organisée autour de grands mécanismes :

   * les OCM : la PAC est une politique administrée. Les institutions communautaires interviennent sur les mécanismes du marché, dans le cadre des Organisations communes de marché (OCM). Chaque produit ou groupe de produits (céréales, fruits et légumes, viande porcine, œufs, vin ) fait l'objet d'un règlement destiné à orienter les productions, à stabiliser les prix et à garantir la sécurité des approvisionnements. Il existe au total 21 OCM. Lorsque certains produits ne trouvent pas preneur, la Communauté les rachète à un prix garanti, supérieur au prix du marché mondial, négocié chaque année.
   * les aides directes aux agriculteurs : les aides directes ont été introduites depuis la réforme de 1992 (80% du budget de la PAC) ; avant cette date, le système était celui des prix garantis par des achats publics sur les marchés. Les aides directes ont pour but de compenser la baisse des prix garantis. Depuis la réforme de 2003, deux tiers des aides sont sans lien avec le niveau de production (« découplage »).

Depuis 2003, le système d'attribution des aides aux agriculteurs a donc été profondément révisé. Il est désormais fondé sur les principes suivants :

   * des instruments de maîtrise de l’offre agricole : ils visent à éviter la surproduction. Ils ont été introduits dans les années 80 (quotas de production, jachère, gel de terres, etc.).
   * la politique de développement rural : elle s’est développée depuis la rforme de l’Agenda 2000 en véritable deuxième pilier de la PAC. Plusieurs types d’instruments existent, comme  la conditionnalité (les aides ne sont attribuées qu'à condition de respecter les règles essentielles de la législation européenne, notamment en matière d'environnement et de bien être des animaux) et la modulation (une partie des aides directes et découplées sera progressivement réorientée vers le financement du développement rural. En France, une partie des recettes de la modulation abondera un fonds de gestion des crises de production pour les secteurs qui ne bénéficient pas d'OCM). 

Financement

La Politique agricole commune (PAC) est la première dépense d’intervention de l'Union européenne : avec 51,4 milliards d’euros, elle représente environ 42% du budget communautaire en 2006. Toutefois, cette proportion était de 70% en 1984.

La France est en 2005 le premier bénéficiaire de cette politique avec un taux de retour de 23% en 2003, loin devant l’Espagne (14,5%), l’Allemagne (13,1%), l’Italie (12,1%) et le Royaume-Uni (8,9%). Le taux de retour français sur le développement rural est de 17,6%.

La question du financement de la PAC reste une pomme de discorde entre les membres de l'UE même si, conformément à l'accord conclu en 2002 au Conseil européen de Bruxelles, la PAC dispose d'un budget garanti jusqu'en 2013. Certains pays, qui ne bénéficient pas directement des aides agricoles, souhaitent rompre avec le principe de solidarité financière et demandent la nationalisation partielle du financement de la PAC. L'accord sur les perspectives financières pour la période 2007-2013, conclu en décembre 2005, n'a pas remis en cause l'accord de 2002.

Le financement est assuré par le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA) dont les ressources sont constituées de prélèvements obligatoires, de droits de douane perçus aux frontières externes, d'une fraction de la TVA de chaque Etat membre (depuis 1971), et d'une ressource complémentaire fondée sur le PNB (depuis 1994). - la section « garantie » est principalement consacrée au financement des OCM (soutien aux prix agricoles, prise en charge des excédents, soutien aux exportations ) ; - la section « orientation » finance des initiatives en faveur du développement rural. A partir du 1er janvier 2007, le FEOGA sera remplacé par le Fonds européen agricole de garantie (FEAGA) et le Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER). Exemples d'application

En une génération, la PAC a permis de fournir aux consommateurs, tout au long de l'année, des produits de qualité à des prix accessibles, de moderniser les moyens de production et de multiplier la productivité par 2, 3 ou 4 selon les secteurs avec 2 à 3 fois moins de besoins en main d'oeuvre.

Afin de garantir la qualité des aliments proposés, l'Union européenne a mis en place un système d'étiquetage qui atteste de l'origine des produits : AOP (appellation d'origine protégée), IGP (Indication géographique protégée). L'UE a aussi créé un label pour les produits issus de l'agriculture biologique.

L’accord du Conseil européen du 17 décembre 2005 prévoit la rédaction d’un rapport par la Commission en 2008-2009 sur l’avenir du budget européen, notamment sur la PAC (et sur le rabais britannique). La mise en œuvre de ces propositions vaudra pour l’après 2013, sauf anticipation éventuelle qui nécessiterait l’accord unanime du Conseil européen.

Perspectives

L'agriculture européenne tient compte des exigences des consommateurs, qui réclament des produits de qualité, respectueux de sa santé (la crise de la vache folle est encore présente dans les esprits). Pour les années futures, l'UE souhaite davantage prendre en compte les préoccupations des consommateurs dans la mise en oeuvre de la PAC.

La pression sur la politique agricole commune n'est pas seulement interne, elle vient également du reste du monde. En dépit des réformes successives, la PAC est toujours critiquée par certains membres de l'OMC. Dans le cadre du cycle de Doha, l'UE envisage de supprimer ses subventions aux exportations agricoles à l'horizon 2013. Cette mesure devrait bénéficier aux pays en développement et permettre à l'UE d'ouvrir de nouveaux marchés pour ses marchandises et services.